התחדשות עירונית? רק אם אתם עשירים ולא גרים בפריפריה

תמ"א 38. אילוסטרציה | צילום: נתי שוחט, פלאש 90

לראשונה מאז שתוכנית תמ"א 38 ושאר תוכניות להתחדשות עירונית יצאה לדרך, פרסם מבקר המדינה דו"ח שבדק את הנושא. בתחילת הדו"ח מסביר המבקר כי התחדשות עירונית היא תהליך החייאה מחודשת של רקמות עירוניות מידרדרות ופיתוח ערים בתוך גבולות השטח הבנוי, תוך ניצול מרבי של התשתיות הקיימות.

בחודשים אפריל-נובמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של משרדי הממשלה ושל רשויות נוספות הנוגעות בדבר לקידום תהליכי התחדשות עירונית. בדיקת נושאים אלה היא נדבך נוסף בביקורת בנושא משבר הדיור, שממצאיה פורסמו בדוח נפרד של מבקר המדינה בשנה שעברה והיא משלימה את תמונת המצב בנוגע להתמודדות עם משבר הדיור לצד מיצוי השימוש במשאב הקרקע.

מסלול הרשויות המקומיות

מתכונת פינוי-בינוי נחל כשלון חרוץ: מתוך התוספת המתוכננת של 19,612 יח"ד הנמצאות במתחמים מוכרזים, רק 2,500 מיחה"ד (כ-13%) נמצאות בתהליך בנייה. יודגש כי במועד סיום הביקורת מסך 2,500 יח"ד נוספות שהיו בהליכי בנייה, הסתיימה בנייתן של 500 יח"ד בלבד.

מתכונת עיבוי הבנייה גם לא הצליח: מתוך התוספת המתוכננת של 3,415 יח"ד הנמצאות במתחמים מוכרזים, רק 939 (כ-27%) מיחה"ד נמצאות בתהליך בנייה. יודגש כי במועד סיום הביקורת מסך 939 יח"ד נוספות שהיו בהליכי בנייה, הסתיימה בנייתן של 258 יח"ד בלבד.

מסלול תמ"א 38

בהיתרי הבנייה שניתנו ברחבי הארץ מכוח הוראות תמ"א 38 נכללו 18,437 יח"ד מתוכם 8,805 יח"ד לחיזוק והרחבה, 1,317 להריסה ובנייה מחדש ו-8,315 יח"ד חדשות. מהנתונים עולה כי 95% מהבקשות להיתרי בנייה שאושרו, במסגרת תמ"א 38, נמצאו במחוזות תל אביב (כ-55%), חיפה (כ-23%) והמרכז (כ-17%) המוגדרים כאזורי ביקוש, לעומת רק כ-5% במחוז ירושלים ובמחוזות הפריפריה, הדרום והגליל.

מספר יחה"ד במסלול זה שקיבלו היתרי בנייה מסתכם ב-18,437 (68%), לעומת 8,689 יח"ד (32%) שקיבלו היתרי בנייה בשני המסלולים האחרים גם יחד. עם זאת, התפוקות של שלושת המסלולים הממשלתיים לאורך השנים 2000 – 2014, כולם ביחד וכל אחד לחוד, דלות יחסית ומסתכמות בבניית כמה אלפים של יח"ד מדי שנה. תפוקות אלה אינן ממצות את הפוטנציאל הטמון בתהליכי ההתחדשות העירונית ולא היה בהן די על מנת לסייע למילוי הצרכים ההולכים והגדלים של שוק הדיור הלאומי.

לנוכח הפוטנציאל הניכר הטמון בתהליכי התחדשות עירונית להגדלת היצע הדיור, הרי שיש בתהליך זה כדי למתן את משבר הדיור הנוכחי. אולם התפוקות הדלות של תהליכים אלה לא הביאו למיצוי הפוטנציאל הגלום בכלי זה.

הפריפריה מחוץ למשחק

המבקר מציין כי בתנאים הנוכחיים שבהם מופעלים המסלולים הממשלתיים, בלי שנוצרו לצדם מסלולים אפקטיביים ההולמים את הצרכים של יישובי הפריפריה הגאוגרפית או החברתית בהתחדשות עירונית, תושבי הפריפריה אינם זוכים באופן מעשי לנגישות לאותן הטבות שעומדות לרשותם לעידוד ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית. לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע גבוה, יש נגישות מעשית לסיוע מקופת המדינה – זכויות בנייה, פטורים, הטבות מס ועוד, והדבר מביא לשדרוג נכסיהם.

אשר לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע נמוך, נגישותם לניצול אותן ההטבות, היא מזערית שכן אין היתכנות כלכלית למימוש התהליכים לחיזוקם ולחידושם של נכסיהם, לכן, בסופו של דבר, הם ממשיכים להתגורר באותן דירות ומתחמים ישנים ללא שדרוגם; להמחשה, בשנים 2010 – 2013 מסך של 1384 היתרי בנייה שניתנו במסלול תמ"א 38, אושרו במחוזות הצפון והדרום 36 היתרים בלבד.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבינוי להשלים את תהליך הבחינה והפקת הלקחים היישומיים לגבי הסיבות לירידה במעורבות הרשויות המקומיות בתהליכי התחדשות עירונית, ולעשות את השינויים המתבקשים במסלול זה או ליצור מסלול חלופי.

ככל שהמכנה המשותף בין שלושת המסלולים – מסלולי רשויות מקומיות, יזמים ותמ"א 38 – ובעיקר מטרותיהם, התועלות הגלומות בהם ודרכי מימושם, מתרחב עד כדי זהות ביניהם, מיטשטש גם השוני בין המסלולים והנסיבות שבהן על הרשויות המקומיות או בעלי הדירות והיזמים להעדיף מסלול אחד על פני משנהו. נוכח שינוי מהותי במטרות תמ"א 38, יש מקום להקפיד על מתן איזונים שיבטיחו שמירה על סדרי התכנון העירוני הסדור, ימנעו פגיעה בזכות הציבור המבקש לבחון את השפעותיהם של פרויקטים אלה עליו ועל סביבתו ואף ימנעו פגיעה באינטרס הציבורי הכללי. לשם כך נדרשת ראיה מתכללת של הרגולציה הקיימת בתחום ההסדרה החוקית, התכנון והמיסוי.

לצורך תיקון המצב על משרדי הממשלה, בשיתוף הרשויות המקומיות, להמשיך בפעולות שהחלו, בשים לב לצורך במתן פתרונות לאזורים שבהם ערך הקרקע נמוך מדי, כפי שציין גם משרד הבינוי וכפי שהציע יו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן – המועצה הארצית) בתגובתו על ממצאי הביקורת; למשל, באמצעות הקצאת קרקע משלימה, תוספת שימושים מסחריים וניוד זכויות בקרקע. במועד סיום הביקורת טרם פעלו גורמים אלו יחדיו על מנת לגבש תכנית סדורה וכוללת לתיקון המתבקש.

עקב תפקידיהם של תהליכי התחדשות עירונית ולנוכח התועלות הגלומות בהם, על הממשלה לקדמם כצורך לאומי בר קיימה. נוכח מכלול ממצאי הביקורת, נדרשות בחינה והסדרה יסודיות של המערך הממשלתי הקיים בתחום ההתחדשות העירונית, על מרכיביו העיקריים. על המערך החדש לפעול מכוח תכנית אסטרטגית ארוכת טווח בת קיימה ולטובת כלל האוכלוסיה.